摘要
目前，全国城镇约有300亿平方米的存量住房亟需更新改造，在公共财政压力日益增大背景下，由居民发起并参与出资的社区自主更新成为解决基本居住问题、提升社区品质的创新途径。为有序、有效推进项目实施三阶段社区自主更新，建议优化政策体系、完善确权机制、引入三方参与，推动社区构建可持续的自主更新发展模式。
作者：倪砼 郗望
2024年7月底，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，要求深入实施城市更新行动，推进城镇老旧小区改造。目前，全国城镇约有300亿平方米的存量住房亟需更新改造，在公共财政压力日益增大背景下，由居民发起并参与出资的社区自主更新成为解决基本居住问题、提升社区品质的创新途径。近期，中心课题组赴多地开展社区自主更新调研，发现部分案例在项目发起、协商博弈和施工改造等项目实施阶段取得可借鉴经验，但仍有不少项目面临项目发起阻碍多、协商博弈进展慢、项目实施落地难等挑战。为有序、有效推进项目实施三阶段社区自主更新，建议优化政策体系、完善确权机制、引入三方参与，推动社区构建可持续的自主更新发展模式。
各地社区自主更新的有益探索
（一）以民意为基础强化政策支持，推动项目发起
一是通过社区“自组织”建立居民与政府间的沟通纽带，充分发挥居民在项目中的主体作用。社区通过选举居民代表或与居民共同成立专项小组，确保居民在社区更新中的意见得到充分表达，直接推动项目立项。例如，在成都市中央花园二期项目中，居民变被动接受方案为主动提出要求。社区牵头与业主、物业成立“三方协调小组”，通过征集居民更新意愿、与上级政府沟通确定项目可行性，用时9个月推动项目顺利启动，相比常规自上而下的发起方式节省约30%的时间。二是地方政府提供政策支持，使更新项目有据可依。地方政府积极回应居民诉求，出台专项政策，提供多样化解决方案，为社区自主更新提供政策依据、实施路径、工作流程等全方位指导。在北京市城市更新“1+N+X”体系中，鼓励各部门强化政策改革创新，及时出台小、快、灵的政策细则，截止2023年底已累计出台50余项支持政策。如，《关于开展危旧楼房改建试点工作的意见》（京建发〔2020〕178号）规定危旧楼改建中政府补贴额度和改建房屋性质。基于178号文件确定的政府补助标准，北京市丰台区和西城区相继开展更新项目，给予原建筑面积5786元/平方米的补助，改建后参照“二类经济适用房”政策为居民办理相关手续。
（二）以产权为杠杆撬动多元主体，创新资金运作模式
一是通过明确权属和产权转移，激励各方参与和投资意愿。通过将一房多户、一房多证等分散权属统一为一房一户一证，有效降低沟通成本，激励各主体参与更新和投资意愿。通过赋予居民合法产权，实现居民资产增值，进一步增强居民更新动力。如，北京市马家堡路68号院公房改造项目，改造前居民仅享有居住权而无实际产权，改造后被赋予经济适用房产权，极大提升居民资产价值，增强其参与更新积极性。二是居民、产权单位、政府、社会资本等各出“一点”的多元融资模式，形成“谁受益，谁出资”的可持续更新机制。项目通过多元主体共担成本、公有住房出售以及经营性配套设施出租出售等方式归集资金。如，北京市马家堡路68号院项目中，预估总投资为4385.30万元，地上部分建设成本由市、区政府根据原楼房的建筑面积按标准补助1111.49万元；居民在改造前先缴纳首付款23万元，再根据一房一价多退少补，共计出资2419.51万元；地下建筑部分854.30万元由产权单位出资。居民、政府、产权单位出资比例为55:20:25。
（三）以灵活审批和高效技术为推手，全速推进改造
一是在审查、审批、许可、验收及税费等方面适度放宽限制，确保项目顺利实施。针对住宅不成套、技术标准更新等历史遗留问题，政府通过“一事一议”方式灵活处理，提升项目操作性和执行效率。如，成都市君平街项目为居民提供办理手续、税费减免等方面优惠政策。原住宅不成套、面积小，按“五原”标准改建的新房屋不能满足住宅最小面积标准，成都市通过专项特批最终予以通过。二是采用模块化建筑技术，高效施工并降低成本。部分项目创新采用模块化建设方式，在工厂预制构件并在现场装嵌，显著减少施工期间的噪音和空气污染，有效缩短工期，降低施工建设的社会成本和居民周转费用。如，北京市桦皮厂胡同8号楼项目采用MIC模块化集成建筑技术和绿色建筑技术，使用安全环保设备材料，实现3个月内完工、缩短了70%的建设工期，减少了75%的建筑废弃物产生和25%的建筑材料浪费，大幅降低施工过程对环境的影响和居民的周转成本。
“三不”难题，阻碍社区自主更新有序推进
（一）既有政策与社区自主更新模式不适配，项目发起阻碍多
一是既有政策化解历史遗留问题乏力，形成“今朝剑斩前朝官”的局面。部分项目中房屋建成年代久远，涉及原拆原建时不能满足新的住宅建设标准和规范而被搁置。如，南京市虎踞北路项目按照“原址、原面积、原高度”原则翻建，但过去的房屋消防不符合当前标准，致使项目验收遇到较大阻力，导致类似新项目启动更为谨慎。二是既有政策缺乏对部分指标的综合考量。一些约束性指标如用地红线、容积率在社区自主更新项目中变相压缩了项目再更新盈利空间，削弱社会资本参与意愿。如，北京市马家堡路68号院项目仅涉及单栋建筑和周边平房，难以通过整合闲置空间和规模化运营来回收成本；受容积率限制，改建楼房也难以“长胖长高”，导致项目盈利空间不足，最终社会资本未能参与。
（二）“人、房、产、钱”不匹配，博弈协商进展慢
一是“一房多户”统一共识难，产权主体间利益协调难度大。部分项目涉及独立个人产权、混合产权、共有产权、集体产权等多种权属形式，产权归集过程“拉抽屉”，加重项目沉没成本与风险。如，南京市虎踞北路项目涉及21个自有产权人和5个产权单位，但由于产权主体难以达成共识，项目建成后至今仍未办理产权证。二是居民“不想出”，社会资本“不愿投”，政府“吃不消”，更新改造出资比例不合理。居民无法预估更新改造后房产价值的提升效果，同时存在部分经济困难的弱势群体无力承担改建成本，导致出资意愿低。社会资本受制于盈利模式不明确、资金回收周期长、投资风险难以评估，导致参与意愿低。政府承担超出其责任范围的资金投入，导致财政支出效率低。如，成都中央花园二期项目中，居民出资能力有限，企业受容积率限制无法找到可持续运营模式，导致项目最终陷入停滞。北京市桦皮厂胡同8号楼项目改建后，居民资产大幅度提升，但建设成本主要由政府和国有企业承担，造成出资和收益的错配，后续类似项目无法按此模式复制。
（三）组织方式与约束机制不健全，项目实施落地难
一是缺乏专业指导，项目工期延长且成本增加。社区自主更新项目涉及发改、规划、住建、街道、城管等多个部门，以及环评、设计、预算、资金评审、招投标、施工等诸多环节，由缺乏专业统筹能力的业委会承担沟通职责，难以应对审批程序多、审批流程长的问题，甚至导致部分项目审批受阻错失优惠政策。如，厦门湖滨一里项目的业主自发成立改造筹备组，通过长达两年沟通和30余次内部会议成功协调各方利益，但因超出政策有效期，最终未能实施更新计划。二是建设施工缺乏制度约束，个别居民“钻空子”，致使社区自主更新困在“最后一米”。对于部分居民不配合进度安排、影响项目建设的行为，目前缺乏有效约束手段，最终导致集体利益受损。如，南京市虎踞北路项目个别居民拒缴后续工程款，且在工程验收前抢先入住，阻碍工程验收和产权证办理，最终影响整个小区改造进程。
打开政策通道，实现社区自主更新“愿改能改”
（一）健全相关政策支持体系，破解项目发起障碍
一是因城施策，将社区自主更新纳入城市更新政策体系。因地制宜优化相关政策体系，确保政策连贯性。建议各地在城市更新条例中为社区自主更新提供政策机制和法律保障；在工作指南、行动计划等文件中适度简化相关审批程序，打通审批流程和操作路径；在消防设计、存量建筑用途转换、公积金贷款等相关标准规范和政策文件中制定实施细则。二是片区统筹，探索以小区为社区自主更新基本单元的推进模式。通过成片推进，在更大尺度上灵活腾挪指标。通过整合地下空间、腾退空间、闲置空间和灰色空间，拆除违建、建筑加层、简陋房屋再开发等方式，高效利用社区空间新增商业服务设施，形成项目现金流与盈利点，为规模化市场更新主体综合运营创造条件。
（二）完善权责对应的主体出资模式，加快博弈协商进程
一是建立有效的产权确认、保护和转移机制。引入专业的三方机构，在项目发起阶段完成产权归集工作，避免项目实施过程中出现产权纠纷。探索产权转移与激励机制，激发非产权所有者的自主更新意愿和资金投入。二是探索创新专项金融产品。鼓励政策性金融机构为经济困难居民提供低息、长周期特别贷款。引导商业性金融机构在消费贷、房屋债权抵押贷款、保险、基金、社区信托、融资租赁等既有品类基础上创新金融产品，完善配套保障措施，建立公共基金账户并补交基金、监管资金使用，确保贷款不占用购买商品房的公积金贷款次数，旧房拆除不影响贷款，提升居民改造出资意愿。三是激励社会资本创新运营。支持社会资本以投资主体、运营主体或者实施主体的身份参与危旧楼房改建。将区域内的存量经营性资产以及改造后形成的相关资产、特许经营权或未来收益权注入改建项目实施运营主体，增强企业自身“造血”能力。四是调整政府补贴比例和方式。建立分级分类的政府出资量化评价标准，综合考虑房屋建成年代、危房等级、是否为绿色建筑等要素划分房屋类型，针对不同等级的房屋实施差异化的补贴政策，提高财政资金的使用效率。对于财政充裕的地方政府，应精细化补贴方案并减少直接补贴支出，同时引入非货币化的补偿机制，如税收减免、购房优惠等。对于财政紧张的地方政府，可通过发行专项债、债券等方式筹集资金。对于财政紧张的省级政府，建议适度探索央地两级政府的税收分配机制，或对城市更新领域进行适度政策倾斜。
（三）搭建多元参与的工作机制，提升改造实施效率
一是建立多方协商平台，促进各主体间的对话与共识。成立社区组织，提升社区居民的自治能力和参与度。引入涉及测绘、设计、报建、政策法规、实施、施工等环节的“一体化”专业三方团队，为居民提供专业咨询与技术支持，降低沟通成本和建设成本，确保项目顺利进行。二是完善全生命周期管理体系，建立定期审查与反馈机制。引入三方机构对项目进行全程监管，保障全流程政策得以落地。建议在项目发起阶段引入法律机构进行确权；在博弈协商阶段引入金融机构进行专项金融产品的资格审查；在建设施工阶段引入金融机构监管项目资金的管理和使用引入法律机构约束违法违规行为。将运营维护阶段融入全生命周期管理体系中，打通社区自主更新“最后一公里”。
微信编辑：今朝
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